8.3.Italiyanın büdcə və maliyyə sistemləri
8.3.Italiyanın büdcə və maliyyə sistemləri
Italiyanın büdcə quruluşu unitardır və uyğun olaraq, ölkənin büdcə sistemi iki hissədən ibarətdir: mərkəzi büdcədən və yerli büdcədən. Mərkəzi büdcə ölkənin elə maliyyə planıdır ki, bu planda mərkəzi hökumətin gəlirləri və xərcləri əks olunmuşdur. Gəlir hissəsinin əsas payını vergi ödənişləri (80%) təşkil edir. Italiyada qeyri-vergi daxilolmalarına birinci növbədə özəlləşmədən gələn gəlirlər, həmçinin icarə ödənişləri və cərimələr aiddir.
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 -9,2 -7,7 -7,1 -2,8 -2,7 -1,8 0,3 1,1 0,5 Italiyanın maliyyə sistemini sxematik şəkildə şəkil 8.2-də göstərmək olar.
1992-ci ildə qəbul edilmiş maliyyə qanunu özəlləşdirməyə dövlətin maliyyə siyasətinin əsas aləti rolunu şamil etmişdir. Ona uyğun olaraq, əsas dövlət holdinqləri IRI (IRI) və ENI (ENI), ictimai agentliklər KREDIOP (CREDIOP) və IMI (IMI), bir sıra dövlət inhisarları təcili səhmləşməyə məruz qalmışlar. Özəlləşmədən gələn vəsaitlərin bir hissəsini IRI və ENI dövlət holdinqlərinə ötürmək, digər hissədən dövlət borcunun ödənilməsi üçün istifadə etmək nəzərdə tutulurdu. Uzun sürən debatlardan sonra qərara alınmışdır ki, özəlləşmə forması hər bir ayrıca hala uyğun olaraq seçilsin. Gəlirli banklar, sığorta şirkətləri və sənaye müəssisələri yenidən strukturlaşma baş vermədən təcili surətdə satılmaya məruz qalırdısa, ziyanlı bankların əvvəlcə yenidən strukturlaşdırılması nəzərdə tutulurdu. 1998-ci ildə dövlət şirkətlərinin özəlləşdirilməsi nəticəsində 10 milyard avro əldə edilmişdir. Bu, 1997-ci ildə əldə edilmiş gəlirlərin təqribən yarısına uyğun idi. 1999-cu ildə bu gəlirlər daha da azalıb, 7,7 milyard avro təşkil etmiş, 2000-2002-ci illərdə isə özəlləşmədən gələn gəlirlər yalnız 5 milyard avroya bərabər olmuşdur. Özəlləşmə templərinin düşməsi əsasən ölkədəki ümumiqtisadi enmə ilə və səhmləşmə üçün təqdim olunan müəssisələrin cəlbedici olmaması ilə izah olunur.
Ölkə iqtisadiyyatının inkişafında dövlətin iştirakı həmişə mərkəzi büdcədə hiss olunurdu. Dövlət kanalları vasitəsilə ÜDM-un 50%-i keçir. Ümumilikdə, Italiyanın dövlət büdcəsinin məxaric hissəsi cari xərclərə və əsaslı xərclərə bölünür. Cari xərclərə mal və xidmətlərlə bağlı xərclər, əmək haqqı ödənişləri, subsidiyalar və digər cari transfertlər daxildir. Əsaslı xərclərə dövlətin əsaslı transfertləri daxildir. Ölkənin kifayət qədər geniş sosial siyasətinə baxmayaraq (1997-ci ildə büdcənin 34%-i), sosial proqramlar açıq-aydın şəkildə kifayət etmir, 1990-cı illərin ortalarında ölkədə həyat səviyyəsinin aşağı düşməsi qeyd olunurdu. 1980-ci ildən başlayaraq, Italiyada yoxsulluq həddini keçmiş ailələrin və fiziki şəxslərin sayının artması baş verirdi. 1995-ci ildə onların sayı uyğun olaraq 2 milyon (hər doqquzuncu ailə) və 7 milyon (əhalinin ümumi sayının səkkizdə bir hissəsi) idi. OESR ölkələrində işsizliyə görə yardım orta əmək haqqının 60-70%-ni təşkil edirdisə, Italiyada bu göstərici 37-47% idi (ailədə uşaqların olub olmamasından asılı olaraq).
2001-ci iln 9 ayı ərzində Italiyanın dövlət büdcəsinin gəlir hissəsi 1,3% artıb, 220,9 milyard avro təşkil etmişdir. Vergi daxilolmalarının artımı birbaşa vergi yığımlarının 3,4% (122,6 milyard avro) artırılması hesabına təmin edilmişdir. Dolayı vergi yığımlarının həcmləri 3,9% (98,3 milyard avro) azalmışdır. Dövlət xərcləri də artmışdır. Ilk yarım ildə onlar 4,3%, xüsusi halda regionlara transfertlər hesabına (+8,1%) artmışdır.
Italiya hökumətini 1990-cı illərin ortalarında narahat edən büdcə kəsiri problemi 1999-cu ildə ümumtəsərrüfat konyunkturasının yüksəlişi, avro kursunun aşağı düşməsi və ixracın artımı sayəsində qismən həll olunmuşdur. Büdcə kəsirinin və dövlət borcunun dinamikası cədvəl 8.3-də əks olunmuşdur.
Cədvəl 8.3
Dövlət büdcəsinin kəsiri ÜDM-in %-i ilə
Büdcə kəsirindən fərqli olaraq, dövlət borcu problemini Italiya hökuməti on illərdir ki, həll edə bilmir. 1990-cı ildə başlayaraq, dövlət borcu ÜDM-in ölçülərini üstələyir (1995-ci ildə bu göstərici 125%-ə çatırdı), xarici borclar üzrə ödənişlərin həcmi cari əməliyyatların müsbət saldosu ilə bərabərləşirdi. Altı il ərzində, 1996-cı ildən 2001-ci ilə qədər dövlət borcu ÜDM-in 122,2%-dən ÜDM-in 107,5%-ə qədər ardıcıl surətdə aşağı düşürdü. Lakin bu səviyyə Maastrixt müqaviləsi ilə müəyyənləşdirilmiş maksimumdan –ÜDM-in 60%-dən uzaqdır. Qeyd etmək lazımdır ki, istənilən dövlət borc öhdəlikləri formasının seçimində çalışır ki, əsas kreditor onun öz ölkəsinin əhalisi olsun və xarici kreditorlardan asılılıq daha az olsun. Məsələ bundadır ki, xarici kreditorlardan asılılıq təkcə ölkənin iqtisadi müstəqilliyini yox, həm də suverenliyini zəiflədir. Italiyada daxili borcların payı dövlət borclarının ümumi məbləğində 90% təşkil edir.
Italiyada büdcə prosesi aşağıdakı ənənəvi mərhələləri əhatə edir: büdcə layihəsinin tərtib edilməsi (Maliyyə nazirliyi cavabdehdir); deputatlar palatasında (630 deputat) və senatda (323 senator) büdcənin müzakirəsi; prezident tərəfindən təsdiq edilməsi; xəzinə tərəfindən yerinə yetirilməsi; büdcənin icrası barədə Maliyyə nazirliyinin hesabatının hazırlanması. Italiyada icra mərhələsi (büdcə ili) iyulun 1-də başlayır və növbəti ildə iyunun 30-da başa çatır.
Italiyanın büdcə sisteminin ikinci hissəsi yerli büdcələrdir. Ölkə inzibati cəhətdən 20 regiona, 99 əyalətə, 8100 bələdiyyəyə, 212 yerli səhiyyə vahidinə bölünür və bu da yerli maliyyə strukturunu təşkil edir. Iyirmi regiondan beşi xüsusi statusa malikdir və bu, konstitusiya qanunlarının mövcudluğu ilə ifadə olunur. Xüsusi statusa malik olan regionlara öz büdcələrinin xərclər bazasının müəyyənləşdirilməsində böyük sərbəstlik verilir.
Italiyanın büdcə sisteminin yerli səviyyələrinin məxaric öhdəlikləri aşağıdakı şəkildə bölüşdürülür. Səhiyyə müəssisələrinin, şəhər salmanın, regiondaxili sərnişin nəqliyyatının maliyyələşdirilmə vəzifələri regionların büdcələrinə aiddir. Regionların hakimiyyət orqanları tərəfindən məxaric səlahiyyətlərinin müəyyən hissəsinin büdcə sisteminin aşağı pilləli yerli səviyyələrə ötürülmə imkanı qanunvericilikdə xüsusi olaraq qeyd edilmişdir. Bu, mənzil-kommunal təsərrüfatının və ya ictimai işlərin maliyyələşdirilməsi ilə bağlı xərclər zamanı baş verir. Əyalət büdcələri regional əhəmiyyətli, o cümlədən su və dağ nəqliyyatının, ətraf mühitin mühafizəsi ilə bağlı tədbirlərin, regional əhəmiyyətli mədəniyyət qurumlarının və təhsil müəssisələrinin (yerli universitetlər, muzeylər, teatrlar və başqaları) maliyyələşdirilmə xərclərini həyata keçirirlər. Bələdiyyələrin büdcə xərclərinin əsas maddələri yerli polis şöbələrinin, sosial təminat sisteminin saxlanması, ədliyyə orqanları və təhsil müəssisələri üçün binaların tikintisi və saxlanması, bələdiyyə küçələrinin və yollarının tikintisi, təmiri və təmizlənməsi, bələdiyyənin qaz və elektrik enerjisi ilə təmin edilməsidir. Submilli səviyyədə olan bütün büdcələr arasında daha az xərclər yükünü əyalət büdcələri çəkir.
Yerli büdcələrin gəlirlərinin əsas mənbələri vergi daxilolmaları, yuxarı səviyyəli büdcənin məqsədli və məqsədsiz qrantları və borc vəsaitləridir. Italiya Konstitusiyasında submilli büdcələrin tərkibində adı çəkilən bütün üç vəsait mənbəyindən gələn gəlirlərin olması barədə birbaşa göstəriş var. Buna baxmayaraq, 1992-ci ilə qədər yerli büdcə gəlirlərinin əsas növü məqsədli qrantlar idi. 1992-ci ildən başlayaraq, yerlərdə hakimiyyət orqanlarının vergi səylərinin stimullaşdırılması üçün yerli büdcələrin gəlir bazasına bir neçə mərkəzi vergi daxilolmaları daxil edilmişdir. Submilli hakimiyyət orqanlarının bütün səviyyələri arasında daha çox maliyyə müstəqilliyinə malik olanlar bələdiyyələrdir. Bələdiyyələrin büdcələrində bütün gəlirlərin 50%-i xüsusi vergi və qeyri vergi gəlir mənbələrinin payına düşür.
Yerli büdcələrin gəlir hissəsində vergi daxilolmaları ilə yanaşı, yuxarı səviyyəli büdcələrdən qrantlar şəklində ötürülən vəsaitlər də mühüm yer tutur. Təqdim olunan qrantlar və ya transfertlər məqsədli və qeyri məqsədli olur. Transfertlərin axırıncı növü regional nöqteyi nəzərdən böyük rol oynamırlar. Məsələ bundadır ki, məqsədsiz transfertlər şəklində olan gəlirlər regional büdcələrin bütün gəlirlərinin ümumilikdə təqribən 3%-ni təşkil edir. Regional büdcələrə məqsədsiz qrantların mənbəyi iki milli büdcə fondudur. Bunlar ümumi fond və regional inkişaf fondudur. Hər iki fond regionlar arasında əhalinin sayına, regionun sahəsinə və regionda işsizliyin səviyyəsinə mütənasib şəkildə bölüşdürülür. Göstərilən fondların vəsaitləri əsasən iqtisadi cəhətdən daha az inkişaf etmiş regionlara – ölkənin cənub regionlarına göndərilir. Mərkəzi büdcədən bələdiyyə büdcələrinə ayrılan məqsədsiz qrantlar daha hərtərəfli xarakter daşıyır. Bu vəsaitlərin mənbələri üç müxtəlif fonddur. Fondlardan ötürülən transfertlər standart cari xərclərin, xüsusi məxaric proqramlarının (məsələn, gənclərin məşğulluq proqram) maliyyələşdirilməsi məqsədilə və bələdiyyələrdə vergi bazasının çatışmazlığının kompensasiyası məqsədilə ayrılır.
Məqsədli qrantlar yerli büdcələrin gəlirlərinin əsas həcmini təşkil edir. Bu qrantalrın əsas mənbələri iki büdcə fondudur –Səhiyyənin maliyyələşdirilməsi üzrə milli fond və Milli nəqliyyat fondu. Qeyd etmək lazımdır ki, regional müəssisələr nəqliyyat və səhiyyə xidmətləri göstərmirlər. Belə ki, sərnişin nəqliyyatı bələdiyyə korporasiyalarının mülkiyyətində yerləşir, səhiyyə müəssisələri isə yerli səhiyyə dairələrinin balansındadır. Bununla belə, göstərilən xidmətlərin maya dəyəri ilə onların ödəniş gəlirləri arasındakı fərqin maliyyələşdirilməsi regionların büdcələrindən həyata keçirilir.
Submilli səviyyədə olan büdcələrin növbəti gəlir hissəsi borc vəsaitləridir. Regionlara yalnız kapital xarakterli xərclərin maliyyələşdirilmə məqsədləri üçün borcları cəlb etmək icazəsi verilir. Bu zaman borcun həcmi borc xidmətinin nəzərə alınması ildə büdcənin xüsusi gəlirlərinin 25%-dən çox olmamalıdır. Regionlar üçün borc mənbələri rolunu həm kommersiya bankları, həm də Depozit və ssuda fondları oynayır. Fondun vəsaitləri qaytarılan və pullu əsasda ayrılır. Italiyanın büdcə sisteminin mühüm xüsusiyyəti ondan ibarətdir ki, mərkəzi hökumət yerli büdcələrin borclarına görə məsuliyyət daşıyır. Yerli büdcələrin borcları müxtəlif səviyyəli büdcələr arasında dövri klirinq prosedurlarının keçirilməsi yolu ilə ödənilir. Qeyd etmək lazımdır ki, 1970-ci illərin ortalarına qədər Italiyada hakimiyyətin bələdiyyə orqanlarının borclarının mənbələrinə, həcmlərinə və şərtlərinə kəskin nəzarət mövcud deyildi. Bu isə əsas məbləğ və ödəniş faizləri üzrə böyük borc həcminin toplanmasına gətirib çıxartdı. Nəticədə 1977-ci ildə bələdiyyələrin qısamüddətli borclarını onillik dövlət istiqrazlarına konversiya etmək qərarı verilmişdir. Bələdiyyə büdcələri tərəfindən borc vəsaitlərinin cəlb edilməsinə isə sərt nəzarət müəyyənləşdirilmişdir. Xüsusi halda, cari xərclərin maliyyələşdirilməsi üçün qısamüddətli borcları cəlb etmək qadağan olunmuş, yerli büdcələrin balanslaşdırılması barədə tələblər tətbiq olunmuş və onların xərclərinin artımına ciddi nəzarət müəyyənləşdirilmişdir.
Italiyanın maliyyə sistemi mərkəzi büdcə ilə və yerli büdcələrlə bərabər, həm də xüsusi fondları və dövlət müəssisələrinin maliyyələrini birləşdirir. Italiyanın xüsusi fondları əsasən ölkənin daha az inkişaf etmiş cənub regionlarının müdafiəsinə istiqamətlənməklə xarakterizə olunur. 1992-ci il qanunu ilə Agentliyin Cənub məsələləri üzrə maliyyə fəaliyyəti dayandırılmış, onun resursları isə dövlət nəzdində olan fonda ötürülmüşdür. Buradan da həmin resurslar büdcənin prioritetlərinə uyğun olaraq nazirliklər arasındca bölüşdürülməyə başlandı. Sonralar, 1995-ci il qanunu ilə və AB-nin razılığı ilə kiçik və orta yerli müəssisələrə yardım üçün və vençur kreditləşmənin müdafiəsi, müəssisələrin kapilanın artırılması yolu ilə zəmanət fondu yaradılmışdır. Italiyada xüsusi fondların ölçüsü daima artır. Bu, xüsusən 1998-ci ildə cənub regionlarının müdafiəsi üzrə hökumət siyasəti çərçivəsində nəzərə çarpırdı. Həmin dövrdə vəsaitləri müəssisələrin maliyyə və vergi güzəştlərinin təqdim edilməsi üçün istifadə olunan dövlət fondları əhəmiyyətli şəkildə artmışdır.
Maliyyə sisteminin sonuncu hissəsi – büdcə sistemindən və xüsusi fondlardan sonra gələn hissəsi dövlət sektorunun maliyyəsidir. 1990-cı illərin əvvəllərində onun payına əlavə dəyərin 19,4%-i, investisiyaların 23,6%-i və məşğulların 15%-i (kənd təsərrüfatını nəzərə almadan) düşürdü. Dövlət sektorunun iqtisadiyyata yekun yatırımına görə (bu üç göstəricinin cəbri ortası kimi hesablanır) – 19,3% - Italiya yalnız Portuqaliyadan və Yunanıstandan (20-21%) geri qalır və Fransanı qabaqlayırdı (17,6%). Artıq Birinci və Ikinci dünya müharibələri arasındakı dövrdə Italiyanın dövlət sektoru sənaye cəhətdən inkişaf etmiş ölkələrin əksəriyyəti ilə müqayisədə daha böyük idi. 1945-ci ildən sonra bütün aparıcı banklar və sənaye kredit sferası dövlət nəzarəti altında qaldı, milli əmanətlərin 80%-iə qədəri cəmləşdi. Dövlət holdinqi IRI təsərrüfat strukturunda hakim mövqelərini saxladı, yeni holdinqlər ENI (neft-qaz sənayesi) və EFIM (maşınqayırma) yaradıldı. Bir sıra bazis sahələri onlara istinad edərək modernləşdirilmişdir.
Böhran illərində dövlət sektoru yoxsul müəssisələrin sanasiyasını keçirir və eyni zamanda öz sərhədlərini genişləndirirdi. Bundan başqa, dövlət şəxsi sektorun və qarışıq müəssisələrin geniş miqyaslı büdcə müdafiəsini həyata keçirirdi. 1990-cı illərin əvvəllərində sənayenin müdafiəsi əsasən kapital tutumlu sahələrə, Cənuba və xırda müəssisələrə transfertlər şəklində həyata keçirilir və milli əlavə dəyərin 6%-nə ekvivalent məbləğdə qiymətləndirilirdi. Bu məqsədlər üçün nəzərdə tutulmuş təxsisatların nisbi səviyyəsi AB üzrə orta göstərici ilə müqayisədə 2,4 dəfə çox, Fransa ilə müqayisədə 1,8 dəfə çox, AFR və Böyük Britaniya ilə müqayisədə 2,5 dəfə çox idi.
Italiyada dövlət təsərrüfat strukturlarının dörd növü mövcuddur:
