Qanunvericilik, hüquqyaratma fəaliyyətinin əsas, ən mühüm formasıdır. Qanunvericilik fəaliyyəti dedikdə, ali dövlət hakimiyyəti orqanının qanunlar qəbul etməyə yönəldilmiş fəaliyyəti başa düşülür.
Qanunvericilik fəaliyyəti qanunvericilik prosesi vasitəsilə reallaşır. Parlament qanunvericilik fəaliyyətini yerinə yetirərkən qanunvericilik prosesinə ciddi əməl edir, çünki qanunvericilik prosesinin pozulması qəbul edilmiş qanunun qeyri-legitimliyinə səbəb olur.
Qanunvericilik prosesi, istənilən hüquqi proses kimi aşağıdakı mərhələlərdən ibarətdir:
1) Qanun layihəsi və ya qanun təklifinin verilməsi (qanunvericilik təşəbbüsü);
2) Qanun layihəsinə parlament palataları və komitələrində (komissiyalarında) baxılması;
3) Qanunun qəbul edilməsi;
4) Qanunun sanksiyalaşdırılması, promulqasiya və dərc edilməsi. Bəzən sonuncu mərhələni iki yerə bölürlər:
a) Qanunun sanksiyalaşdırılması və dövlət başçısı tərəfindən imza edilməsi;
b) Rəsmi dərc etmə ilə promulqasiya (elanetmə). Qanunvericilik prosesinin ilkin mərhələsi qanunvericilik təşəbbüsüdür.
Qanunvericilik təşəbbüsü — səlahiyyətli subyektin qanun layihəsi və ya qanuna dair təkliflərin parlamentin səlahiyyətli orqanına rəsmi surətdə təqdim edilməsidir. Qanun layihəsi və qanuna dair təkliflər arasında fərq hərfi mənada özünü göstərir. Belə ki, qanun layihəsi gələcək qanun olduğu üçün qanunun bütün atributlarına — preambulaya, maddələrə, bəndlərə, normaların dəqiq formulalarına və s. malikdir. Qanuna dair təklif isə — gələcək qanun barəsində ideya, bəzən nəzəri konsepsiya şəklində olur.
Subyektin qanunvericilik təşəbbüsü hüququna malik olması o deməkdir ki, parlament həmin subyekt tərəfindən təklif olunmuş qanun layihəsinə mütləq baxmalıdır. Onun qəbul edilməsi isə zəruridir. Parlament müvafiq olan qanun layihəsini olduğu kimi qəbul etməyə borclu deyildir və ola bilər ki, onu bütünlüklə və digər formada qəbul etsin. Qanunvericilik təşəbbüsü hüququnun subyektlərinin dairəsi müxtəlif ölkələrdə müxtəlifdir və konstitusiyanın maddəsi ilə müəyyən olunur. Beynəlxalq təcrübəyə müraciət etməzdən əvvəl, Azərbaycan Respublikasının praktikasından danışmaq daha yerinə düşərdi. Belə ki, Konstitusiyanın 96-cı maddəsinə əsasən Azərbaycan Respublikasında qanunvericilik təşəbbüsü hüququ (qanun layihələrinin və başqa məsələləri Azərbaycan Respublikası Milli Məclisinin müzakirəsinə təqdim etmək hüququ) Azərbaycan Respublikası Milli Məclisinin deputatlarına, Azərbaycan Respublikasının Prezidentinə, Azərbaycan Respublikasının Ali Məhkəməsinə, Azərbaycan Respublikası Prokurorluğuna və Naxçıvan Muxtar Respublikasının Ali Məclisinə mənsubdur və onlar tərəfindən qanunvericilik təşəbbüsü qaydasında Azərbaycan Respublikası Milli Məclisinin müzakirəsinə verdiyi qanun və ya qərar layihələri müzakirəyə təqdim olunmuş şəkildə çıxarılır və iki ay ərzində səsə qoyulur.
Göründüyü kimi respublikamızda qanunvericilik təşəbbüsü hüququna çox az sayda şəxslər — Milli Məclisin deputatları, Azərbaycan Respublikasının Prezidenti, Azərbaycan Respublikasının Ali Məhkəməsi, Azərbaycan Respublikası Prokurorluğu və Naxçıvan Muxtar Respublikasının Ali Məclisi malikdir. Konstitusion prinsip olan hakimiyyətin bölünməsi prinsipi qanunvericilik təşəbbüsü hüququnda da özünü göstərir. Belə ki, hakimiyyətin hər bir budağı qanunvericilik təşəbbüsü hüququna malikdir. Qanunvericilik təşəbbüsü hüququna malik olanlar sistemində Azərbaycan Respublikasının Milli Məclisinin deputatları xüsusi yer tutur. Belə ki, deputat mandatını qazanmış hər bir şəxs xalqın adından danışır və səs verir, xalqın hakimiyyətini ifadə edir. Lakin bir şeyi də nəzərdən qaçırmaq olmaz ki, hakimiyyətin digər budaqları — icra və məhkəmə hakimiyyəti də xalqın içərisindən, xalqın iradəsi əsasında təşkil edilir. Prezident istər seçki vasitəsilə, istər sadə parlament tərəfindən seçilsin, fərqi yoxdur. Çünki o, hər iki halda xalqın nümayəndəsidir. Lakin subyektiv olaraq parlamentarilərin qanunvericilik təşəbbüsü hüququnu digərlərindən daha önəmli hesab edirik. Çünki digər hakimiyyət orqanları parlamentin qəbul etdiyi qanun və qərarlar əsasında fəaliyyət göstərir. Lakin bu icra hakimiyyətinin qanunvericilik prosesində rolunu azaltmır.
Digər dövlətlərdə isə qanunvericilik təşəbbüsü hüququna əsasən hökumət və parlament malikdir. Amerika Birləşmiş Ştatlarında qanunvericilik təşəbbüsü hüququna yalnız parlamentin üzvləri malikdir; təkcə büdcənin layihəsini prezident təqdim edir. Bir çox dövlətlərdə bu hüquqa — ali dövlət orqanları, mərkəzi dövlət təsisatları, parlamentdaxili orqanlar, parlamentin orqan və təsisatları, seçki qrupları malikdir.
Rumıniyada qanunvericilik təşəbbüsü hüququna hökumət, deputatlar, senatorlar, həmçinin, ən azı (minimum) 250 min seçici malikdir (Konstitusiyanın 73-cü maddəsinin birinci hissəsi).Meksikada isə bu hüququ Respublika Prezidenti, Federal Konqresin deputatları və senatorları, ştatların qanunvericilik orqanları həyata keçirir.
İkipalatalı parlamentlərdə Konstitusiyaya və ya qanunlara uyğun olaraq qanunvericilik təşəbbüsü hüququnun subyektləri bir qayda olaraq öz qanun layihələrini və təkliflərini palatalardan istənilənə, ya da aşağı palataya təqdim edə bilərlər. ABŞ-da qanun layihələrini (bill) istənilən palataya təqdim etmək olar; parlamentarilər, adətən qanun layihələrini özlərinin üzvü olduqları palataya təqdim edir, maliyyə billəri (dövlət gəlirlərinin alınmasıyla bağlı) ilkin olaraq Nümayəndələr Palatasına təqdim olunur (ABŞ Konstitusiyasının 1-ci maddəsi, 7-ci bölmə).
Qeyd etdiyimiz kimi Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 96-cı, «Azərbaycan Respublikasının Milli Məclisi deputatlarının statusu haqqında» qanunun 4-cü və 9-cu maddələrinə əsasən deputatın qanunvericilik təşəbbüsü hüququ vardır. «Azərbaycan Respublikası Milli Məclisi deputatlarının statusu haqqında» qanunun 9-cu maddəsinə əsa-sən deputat qanunvericilik təşəbbüsü hüququnu aşağıdakı formalarda həyata keçirir:
Bir çox ölkələrdə dövlət başçısı qanunvericilik təşəbbüsü hüququnun subyekti kimi çıxış etmir. Faktiki olaraq, bəzi prezidentli respublikalarda qanunvericilik təşəbbüsü hüququ göstərilməsə də bu hüquq digər yollarla həyata keçirilir. Prezidentin konqresdə təmsil olunan partiyası demək olar ki, onun adından çıxış edir. Lakin formal olaraq qanunvericilik təşəbbüsünü həyata keçirirlər. Müəlliflərdən A.A.Mişin və V.A.Vlasixin qeyd edir ki, «hal-hazırda prezident qanunvericilik prosesinin faktiki təşəbbüsçüsü və dirijorudur».
Xalqın təşəbbüsü məsələsindən danışarkən qeyd etmək lazımdır ki, beynəlxalq təcrübədə Konstitusiya bəzən, onun mümkün predmetlərinin dairəsini məhdudlaşdırır. Məsələn, Rumıniya Konstitusiyasının 73-cü maddəsinə əsasən vətəndaşlar qanunvericilik təşəbbüsü predmetinə dövlət büdcəsi problemləri ilə bağlı, beynəlxalq xarakterli məsələlərlə, amnistiya və bağışlama ilə bağlı məsələlər daxil edilir.
İspaniya Konstitusiyasının 87-ci maddəsinin 3-cü hissəsinə əsasən xalqın təşəbbüsü hüququnun həyata keçirilməsi üçün ən azı 500 min imza lazımdır və Konstitusiya adi qanunlarla nizamlanan münasibətlərlə bağlı, vergi və beynəlxalq xarakterli, əfvlə bağlı münasibətlərin xalqın qanunvericilik təşəbbüsünün predmetinə aid olmasını qadağan edir.
Qanunvericilik təşəbbüsü hüququna ictimai təşkilatların malik olması «sosialist» ölkələri üçün xarakterikdir. Bu sırf siyasi xarakter daşıyırdı. Belə ki, sosialist ölkələri «sosialist» demokratiyasının «burjua» demokratiyasından üstün olduğunu bildirmək istəyirdilər. Lakin hamıya məlumdur ki, bunlar formal xarakter daşıyırdı, çünki totalitar kommunist rejimi şəraitində digər hüquqlar kimi, qanunvericilik təşəbbüsü hüququ kommunist partiyasının ali rəhbərlərinə məxsus idi.
Qanunvericilik prosesinin digər mərhələsi qanunların müzakirəsi mərhələsidir. Qanunların müzakirəsi mərhələsi qanunvericilik prosesinin sistemində çox mühüm yer tutur. Qanunvericilik təşəbbüsü hüququ ilə daxil olmuş qanun layihəsi parlament tərəfindən müzakirəyə çıxarılır. Onu da qeyd etmək lazımdır ki, qanunların müzakirəsi mərhələsi qanunvericilik prosesinin ən geniş mərhələsidir. Bu prosesdə parlament iclaslarında və komissiyalarında qanun layihəsi üzərində işlənilir. Palataların plenar iclasları və komitələri (komissiyalar) müxtəlif qanun layihəsini müzakirə etməyə borcludur. Palataların plenar iclaslarında qanun layihəsinin müzakirəsi, çox vaxt layihənin oxunması adlanır. Qanunun oxunması termini bir çox parlamentlərdə saxlanılır. Bu zaman layihə üç oxunuşdan keçir. Hər bir ölkədə bu mərhələnin öz xüsusiyyətləri vardır, ümumiyyətlə, o, aşağıdakı mərhələlərdən ibarətdir.
İlk oxunuşda məqsəd, ümumiyyətlə, belə qanunun qəbul edilməsinə ehtiyacın olub-olmaması məsələsi həll edilir. Parlament, adətən qanun layihəsini təqdim edənin məruzəsini dinləyir, layihəyə konseptuallıq baxımından qiymət verilir: qanun layihəsinin predmetinin varlığına qanunvericilikdə ehtiyac varmı? Bu mənada qanun layihəsinin əsas ideyasına qiymət verilir; mövcud problemləri müvəffəqiyyətlə həll edib-etməməsi məsələsinə baxılır. Əgər parlament üzvlərinin böyük əksəriyyəti, ikisindən biri müəyyən suallara rədd cavabı verirsə, qanun layihəsi növbəti oxunuşa verilmir. Əgər suallara qənaətbəxş cavab verilirsə, qanun layihəsi birinci oxunuşda qəbul olunur və növbəti mərhələyə hazırlanır. Layihənin ikinci oxunuşa hazırlanması üçün parlamentin və ya palatanın sədri onu müvafiq komissiyaya göndərir və ya bununla bağlı xüsusi komissiya yaradır.
Qanun layihəsi ilk oxunuşda qəbul olunana qədər layihənin təşəbbüskarı tərəfindən layihə geri götürülə bilər.
İkinci oxunuşda layihə mahiyyəti üzrə bütün detallarına qədər müzakirə edilir. Parlament layihə ilə işləyən komissiyanın hesabatmı dinləyir.
Beynəlxalq praktikada olan qaydalar Azərbaycan Respublikasında da qanunvericilikdə nəzərdə tutulmuşdur. Azərbaycan Respublikasının Milli Məclisinin Daxili nizamnaməsində müəyyən olunub ki, qanun layihəsi üç oxunuşdan keçməlidir. Milli Məclisin sədrinin qərarı ilə və ya Milli Məclisin protokol qaydasında qəbul etdiyi qərarla qanun layihəsinə bir oxunuşda baxıla bilər (maddə 16).
Qanun layihəsinə birinci oxunuşda baxılması nəticəsində Milli Məclis aşağıdakı qərarlardan birini qəbul edir:
Birinci oxunuşda qəbul edilmiş qanun layihəsinə dair təklifləri və iradları aparıcı daimi komissiya öyrənir və ümumiləşdirir. Layihənin ayrı-ayn maddələri üzrə qruplaşdırılmış dəyişikliklərə aparıcı daimi komissiyanın iclasında baxılır və daimi komissiya bu dəyişikliklərlə razı olduqda onları layihənin mətninə daxil edir. Yenidən işlənilmiş qanun layihəsi ikinci oxunuşda baxılmaq məqsədilə Milli Məclisin iclaslarının gündəliyinə salınmaq üçün Milli Məclisin sədrinə göndərilir.
Milli Məclisdə ikinci oxunuşda baxılmasına azı beş gün qalmış qanun layihəsi onun təşəbbüsçüsünə göndərilir.
Azərbaycan Respublikası Prezidentinin, Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin, Azərbaycan Respublikası Prokurorluğunun, Naxçıvan Muxtar Respublikasının Ali Məclisinin qanunvericilik təşəbbüsü qaydasında Milli Məclisin müzakirəsinə verdikləri qanun layihələri təqdim olunmuş şəkildə müzakirəyə çıxarılmalı və səsə qoyulmalıdır. Belə qanun layihələrində dəyişikliklər yalnız həmin orqanların razılığı ilə edilə bilər.
Qanun layihəsinin ikinci oxunuşda müzakirəsi aparıcı daimi komissiyanın nümayəndəsinin məruzəsi ilə başlanır. Məruzəçi daimi komissiyada layihəyə baxılmasının nəticələri haqqında məlumat verir.
Layihənin ikinci oxunuşda müzakirəsi bir qayda olaraq qanun layihəsi təşəbbüsçüsünün və ya onun nümayəndəsinin çıxışı ilə davam edir.
Daha sonra, ikinci oxunuşda müzakirə edilən qanun layihəsinin əsas kimi qəbul edilməsi barəsində protokol qaydasında qərar qəbul edilir. Bu cür qərar qəbul edilməzsə, qanun layihəsi qəbul edilməmiş sayılır. Qanun layihəsi əsas kimi qəbul olunduqdan sonra Milli Məclisin iclasına sədrlik edən deputatlardan qanun layihəsində edilmiş dəyişikliklərə etirazların olub-olmamasını öyrənir.
Bundan sonra qanun layihəsi ikinci oxunuşda qəbul edilir. İkinci oxunuşda qəbul edilmiş qanun layihəsi müzakirə zamanı müəyyənləşdirilmiş daxili ziddiyyətlərin aradan qaldırılması və redaktə edilməsi üçün aparıcı daimi komissiyaya qaytarılır.
Bu iş başa çatdıqdan sonra aparıcı daimi komissiya üçüncü oxunuş üçün hazırlanmış qanun layihəsini Milli Məclisin sədrinə göndərir. Milli Məclisin sədri qanun layihəsinə üçüncü oxunuşda baxılmasını Milli Məclisin iclasının gündəliyinə salır.
Azərbaycan Respublikası Milli Məclisinin Daxili Nizamnaməsinin 19-cu maddəsinə əsasən, üçüncü oxunuş zamanı qanun layihəsi bütövlükdə səsə qoyulur. Qanun layihəsinin üçüncü oxunuşu zamanı onun mətnində dəyişikliklər edilə bilməz. Müstəsna hallarda Milli Məclisin iclasında iştirak edən deputatların əksəriyyətinin tələbi ilə üçüncü oxunuşda olan qanun layihəsi ikinci oxunuşa qaytarıla bilər.
Qanunvericilik prosesinin mərhələlərinin içərisində qanunun qəbul edilməsi daha mühüm yer tutur. Belə ki, birpalatalı parlamentlərdə bu mərhələ axırıncı və ya vahid oxunma — sonuncu səsvermə yolu ilə başa çatdırılır. Səsvermə adi və adbaad aparılır. Gizli səsvermə qanun layihəsinin qəbulunda tam məntiqsizdir və nadir hallarda rast gəlinir. Bir neçə ölkələrdə (misal üçün İspaniyada) o reqlamentlə qadağan edilir.
İkipalatalı parlamentlərdə, adətən daha güclü palata qanun qəbul olunmasında mühüm rol oynayır. ABŞ-da əgər palatalardan biri qanunla razı deyilsə, qanun qəbul oluna bilməz. AFR-ın Əsas Qanununun 74-cü maddəsi adi qanunların kiçik qrupunu təqdim edir, hansı ki, Bundesratın razılığı olmadan qəbul oluna bilməz.
Qanunların qəbulunda sonrakı mərhələ — qanunun sanksiyalaşdırılması, promulqasiyası və dərc edilməsidir. Qanunun sanksiyalaşdırılması dövlət başçısının onun rəsmi mətninə imza atması ilə həyata keçirilir. Əks halda dövlətin başçısı imza atmaqdan imtina edir və ona «veto» qoyur.
Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasının 97-ci maddəsinə əsasən qanunlar qəbul edildiyi gündən 14 gün müddətində Azərbaycan Respublikasının Prezidentinə imzalanmaq üçün təqdim edilir.
Konstitusiyanın 110-cu maddəsinə əsasən Azərbaycan Respublikasının Prezidenti qanunları ona təqdim olunmuş gündən başlayaraq 56 gün ərzində imzalayır. Qanun Azərbaycan Respublikasının Prezidentinin etirazını doğurarsa, o, qanunu imzalamayıb, öz etirazı ilə birlikdə göstərilən müddət ərzində Azərbaycan Respublikasının Milli Məclisinə qaytara bilər. Konstitusiya qanunları Azərbaycan Respublikası Prezidenti tərəfindən imzalanmazsa, qüvvəyə minmir. Azərbaycan Respublikası Milli Məclisi 83 səs çoxluğu ilə qəbul edilən qanunları 95 səs, 63 səs çoxluğu ilə qəbul edilən qanunları isə 83 səs çoxluğu ilə yenidən qəbul edərsə, belə qanunlar təkrar səsvermədən sonra qüvvəyə minir.
Azərbaycan Respublikasının Prezidentinin qaytardığı qanunu Milli Məclisin sədri müvafiq aparıcı daimi komissiyanın və ya xüsusi yaradılmış komissiyanın rəyinə göndərir. Həmin komissiya məsələyə 10 gün müddətində baxır, aşağıdakı qərarlardan birinin qəbul olunmasını təklif edir:
Təkrar baxılma Prezidentin nümayəndəsinin çıxışı ilə başlanır.
Yuxarıda (Konstitusiyanın 110-cu maddəsi) qeyd etdiyimiz formada, təkrar səsvermədən keçən qanun dərc olunmaq üçün 7 gündən gec olmayaraq, Azərbaycan Respublikasının Prezidentinə göndərilir.
Qanunun dərc olunması qanunvericilik prosesinin ən son mərhələsidir. Dərc olunma — qanunun mətninin rəsmi olaraq nəşrindən ibarətdir.